【标题】
曹家儒诉香格里拉市安全生产监督管理局、迪庆藏族自治州安全生产监督管理局行政诉讼案
【关键词】
安全生产 行政处罚 生产经营活动 道路交通事故
【要旨】
生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或直接经济损失的事故，属于生产安全事故。
【基本案情】
申请人:曹家儒
被申请人一:香格里拉市安全生产监督管理局
被申请人二：迪庆藏族自治州安全生产监督管理局
香格里拉市格咱斯格锑矿开发责任有限公司（以下简称斯格公司）负责人范某1让陈某1联系了刘某、范某2、陈某2到格咱斯格矿山倒矿。三人先后于2017年6月12至15日到达矿山，矿山上另外聘请了一辆挖掘机（连带驾驶员），挖掘机驾驶员孙某也于2017年6月15日到达，到矿山后具体工作由矿上负责人安排。2017年6月17日，根据矿山的安排，陈某1、范某2、刘某在矿山2号洞口转载矿山后，将矿石运往公司指定的格咱乡翁水道班堆放点。11时20分左右，范某2驾驶货车沿斯格锑矿矿山驶往翁水村方向，途中与沿翁水村往斯格锑矿方向行使，正在对矿山道路截排水沟、滑坡等进行清理的孙某驾驶的挖掘机相遇。孙某在距斯格锑矿厂部600米处采取制动措施将车辆停下，而范某2驾驶的车辆驶离矿山公路后爬上北侧边坡发生侧翻，侧翻后与对停放的挖掘机发生碰触，造成范某2当场死亡，车辆损坏的事故。
事故发生后，香格里拉市人民政府成立事故调查组进行调查。事故调查组作出《斯格公司“6.17”一般生产安全责任事故调查报告》，认为曹家儒曹家儒作为斯格公司的法定代表人，未按照《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，履行安全生产管理职责，导致此次安全生产事故发生，负相关法律责任。建议由香市安监局根据安全生产法律法规的规定给予行政处罚。2017年7月18日，香格里拉市人民政府作出批复同意调查报告对事故原因及责任的分析。
2017年6月26日，香市安监局对曹家儒的上述行为予以立案，7月19日，作出《行政处罚告知书》告知曹家儒拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩及申请听证的权利。8月25日，在曹家儒的申请下香市安监局组织了听证。8月29日，香市安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零六条规定作出《行政处罚决定书》决定对曹家儒处以罚款人民币190686.00元的行政处罚。曹家儒不服，申请迪庆州安监局复议。2018年1月8日迪庆州安监局作出了行政复议决定书，维持了香市安监局作出的行政处罚。
另查明，2016年11月7日，香格里拉市环保局对斯格公司下达了“停止生产、处罚20万元”的行政处罚，至判决之日未批准恢复生产。2017年6月5日斯格公司根据《香格里拉市国土资源局关于斯格锑矿限期整改的通知》要求，向相关部门提交了《斯格公司地质环境恢复治理整改方案》截至案发，该方案未获得相关部门的批准。
【处理理由及结果】
人民法院认为：
一、根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条：“……县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。”以及第一百一十九条（一）：“‘道路’，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所”的规定，本案证据证实，肇事道路没有在当地交通运输部门的养护管理范围内，而是由斯格公司投资建设并维护和管理，且用途亦是为了公司的生产经营，案涉道路，并非是《中华人民共和国道路交通安全法》规定的“道路”，不受《中华人民共和国道路交通安全法》的保护。斯格公司作为生产经营单位，曹家儒作为该公司法定代表人，公司安全负责人应遵守和执行《中华人民共和国安全生产法》和其他有关安全生产的法律、法规，停业整顿期间本不宜实施组织人员运输矿渣等生产经营行为，但斯格公司不仅实施，而且在狭窄的运输道路上没有安排安全疏导员对矿山作业车辆进行安全疏导，管理人员脱岗，未能对矿山运输安全起到管理和保障责任，致使“6·17”事故的发生。“6·17”事故调查报告对“6·17”事件依据《中华人民共和国安全生产法》相关规定，定性为一般生产安全责任事故，有事实支撑和法律依据。曹家儒作为该公司法定代表人，公司安全负责人未履行安全生产管理职责，导致此次事故的发生，应负相关法律责任。
二、根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第一款、第二款的规定，香市安监局、迪庆州安监局是负有安全生产监督管理职责的部门，有实施被诉具体行政行为的法定职权。根据前述办法规定，安全监督管理部门对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证之后补办立案手续。香市安监局在接到死者家属报案后，及时向市政府报告，市政府立即成立事故调查组对该起事故进行调查，在调查基础上作出“6·17”事故调查报告，将该起事故定性为一般生产安全责任事故，并建议香市安监局对责任单位及相关人员作出行政处罚。香市安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款和《生产安全事故罚款处罚规定》第十四条的规定作出《行政处罚决定书》，并按《安全生产违法行为行政处罚办法》规定的行政处罚程序，向曹家儒告知处罚的事由等并安排听证，最后才送达《行政处罚决定书》。故香市安监局作出的《行政处罚决定书》这一具体行政行为，不仅有经调查组在调查基础上形成的“6·17”事故调查报告证明曹家儒在本起事件中有违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条（五）项、第九十二条规定，对曹家儒的处罚数额，香市安监局根据《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十五条的规定，对其作出的处罚数额并无不当。香市安监局的处罚依据事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚程序合法，并无超越职权或明显不当情形。曹家儒提出的挖掘机何时到矿山、双方约定的运费等其他上诉理由，不影响案涉事故为一般生产安全责任事故的认定，亦与本诉具体行政行为无关。
综上，人民法院驳回了申请人的诉讼请求。
【案件评析】
一、关于生产安全事故性质的认定
事故场地在实践中比较容易误导行政单位来认定事故性质，但从本案法官的审理思路中不难发现，本案虽然是发生在运输途中，由于交通工具侧翻导致，但其发生场地并非严格意义上的“道路”，而是生产经营为完成生产经营活动自行修建的矿山路，将其认定为生产经营单位的经营场地应更符合案件事实，另，事发时车辆正在进行运输作业，属于单位的生产经营行为的一部分。
二、关于《中华人民共和国安全生产法》第十八条的理解
《中华人民共和国安全生产法》第十八条是关于生产经营单位的主要负责人法定职责的规定，在未经批准的前提下，曹家儒作为公司法定代表人和安全生产负责人无视香格里拉市环保局的处罚决定，进行生产经营活动，在运输作业过程中，未依法排查治理事故隐患，未尽到消除事故隐患的职责。明显存在未履行主要负责人法定职责的情形，依据《中华人民共和国安全生产法》第十八条判定其对事故发生具有责任符合该法条的适用。
【法律适用】
一、《中华人民共和国安全生产法》
第十八条 生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：
（一）建立、健全本单位安全生产责任制；
（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；
（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；
（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；
（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；
（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；
（七）及时、如实报告生产安全事故。
第九十二条 生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：
（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；
（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；
（三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；
（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。
二、《生产安全事故报告和调查处理条例》
第二条 生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。
三、《安全生产违法行为行政处罚办法》
第六条 县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。
安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。
四、《中华人民共和国道路交通安全法》
第五条 国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。
县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。
第一百一十九条 本法中下列用语的含义：
（一）“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。
